不确定性环境下的智慧城市顶层设计如何开展？及新型智...

不确定性环境下的智慧城市顶层设计如何开展？及新型智慧城市顶层设计改进
一、 智慧城市面对的不确定性

为什么要关注不确定性

信息技术应用的成功激发了智慧城市的构想，但智慧城市顶层设计却频频出现难以落地的问题，重要原因是没有意识到信息技术工具都有其适用的边界，信息技术是利用历史的数据与经验的算法来解决未来的问题，它只能适应确定性环境，无法适应不确定性环境，确定性是信息技术应用的边界，智慧城市恰恰具有极大的不确定性，顶层设计必须识别不确定性才能使智慧城市顺利落地。

两种类型的政府业务

智慧城市的一项重要任务是推动服务型政府建设，信息技术提高政府工作效率的可行性与政府的业务类型密切相关，政府业务可分为两类：

（1）以规范化操作为中心的基层服务型业务，主要面对确定性问题；

（2）以政府决策与管理为中心的政府高层业务，主要处理不确定性问题。

两类业务面对问题的确定性程度有很大不同，这种差别将会极大地影响信息技术应用的有效性，顶层设计需要选择更有效的业务领域。

信息技术对基层业务的积极贡献

政府基层业务是信息技术最容易发挥作用的领域，发改委、网信办等十部委联合提出“一号、一窗、一网”的要求，面对的正是信息技术最能够提高政府服务的效率之处。信息技术能否发挥作用依赖于业务规范化程度，政府基层服务的规范性支持了信息化应用取得高效益。

信息技术对高层决策作用不大

政府的重要决策是由领导人制定的，决策本身需要创新思维，决策需要解决的是仅靠数据不能解决的问题，从数据中能够计算出未来的策略不需要高层决策，只有缺乏数据、没有先例、需要创新的重要场合才需要高层决策。决策者不仅要制定政策还需要承担责任，创新与责任都是计算机系统无法做到的。

城市产业发展的不确定性

智慧城市的产业发展具有不确定性，因为产业发展不是本地区政府所能控制的，产业是跨地区竞争的，技术是不断更新的，发展态势不仅受到本地区策略的影响还受到外地市场竞争的影响，不确定性是产业发展的基本规律，智慧城市对产业发展做精确设计是不可能的，政府能做的主要是改善经济发展的基础环境，如交通与通信，城市更宜居，提高人才吸引力等。

智慧城市需要面对不确定性

虽然大数据、人工智能、云计算、物联网等先进技术对智慧城市建设增加很多重要手段，但是信息技术还是有其与生俱来的局限性，其能力与局限均来自信息技术的机理，信息技术只能解决确定性问题，因此顶层设计必须从确定性与不确定性问题的分析入手，扬长避短地选择合适的领域与合适的项目，提高智慧城市建设的效益水平。

二、 运行管理中心与城市大脑

自组织发展的城市没有集中的大脑

大数据、云计算、物联网、人工智能抬高了人们对智慧城市的期望，许多人相信可以利用这些新技术建立城市大脑，使政府的决策走上科学化的道路。建立城市大脑出发点虽然好却不现实，城市的出现有几千年，并不存在什么城市大脑，城市是按自组织模式发展起来的，城市的智慧是分布式存在的，这种智慧模式不是顶层设计可模仿的。

信息技术只能构建智能系统

计算机虽然被称为电脑但与人脑思维模式有很大不同，人脑可以有两种思维模式，逻辑思维与直觉思维，直觉思维成为创造性的主要来源。然而电脑只有逻辑思维一种模式，电脑不能创造概念，只能按照逻辑方法处理数据，却不会将数据提升为信息更不会创新（即使人工智能也做不到），信息技术可以建设智能系统却无法真正模拟人脑，智慧城市顶层设计也设计不出超越逻辑的城市大脑。

大数据技术解决不了创新问题

大数据技术提升了人们认识问题与处理问题的能力，而信息技术处理问题能力依然存在着先天的局限性，只能应对可预测的变化，该变化规律已经存在于历史数据之中。不确定性意味着未来是不可预测的，而信息技术无法应对不可预测性，大数据也无法解决不确定性问题，大数据没有创新能力。

人脑是可以创新的，人脑不仅能理解包含在数据之中的信息还能理解非数字化的信息，人脑能够从对人性的理解中悟出潜在的需求进行创新并能承担决策风险，这是大数据技术做不到的。

人脑能在数据不完备时决策电脑不能

靠完整的政府数据和运行管理中心的计算能力就能够实现决策的科学化只是一种幻想，实际上政府的数据永远是不可能收集齐全的，很多重要的数据并没有进行采集，很多信息无法数字化而无法采集，已采集的数据还存在质量问题，政府官员可以在数据不完备环境下决策，因为人还可以接受其它渠道的信息，包括非数字化的信息，电脑没有这种能力，因而不会在数据不完备时决策。

三、 认识政府数据不完备的现实

历史数据并不能支持创新决策

数据收集永远滞后于实际，不论多及时地收集的数据都是历史数据，数据所表达的是过去而不是现在更不是未来。而决策是面向未来的，历史数据并不总是能预测未来，在发展是连续性的环境下预测未来有可能，但是在发展不连续的环境下，未来是不确定的，数据不能预示未来，分析历史数据并不能对未来提出有用的策略建议，历史数据没有支持创新决策的能力。

不是所有数据都能收集齐全的

政府数据收集并非唾手可得，政府的数据经由各部门收集，集中起来并不容易，数据的更新维护是通过部门系统完成的，数据可以集中但更新维护渠道却难以集中，很多分析想要的数据政府并没有收集，政府虽然可以发放统计调查表，但数据收集之路艰苦漫长且费用很高，期待政府有足够的数据可支持每项决策分析是不现实的。

一些重要信息是无法数字化的

政府决策分析缺乏数据是普遍现象，不仅是数据未集中上来或是可以调查数据却没有去做，更大的困难是很多重要信息无法数字化，例如国内外形势，重大事件、社会文化、公众士气等，信息不能数字化则无法进入计算机，计算机数据分析系统无法考虑数据之外的信息，这就制约了计算机系统的政策建议能力。

数据的规模受到投资的制约

大数据分析能够在确定性问题的处理中发挥积极作用，然而能用的大数据资源是十分稀缺的，大数据主要来自现成业务的副产品，专门为获取信息而设计大数据收集渠道成本太高而难以执行，即使是常规数据也不是随时就能采集的，数据资源的丰富是靠政府投资堆出来的，政府投资的有限性决定了政府数据完备是不可能的，决策分析对此要有思想准备。

四、 城市运行管理中心工作建议

工作重点不是改进高层决策

政府数据不完备与城市运行管理中心数据推理思维的局限性，使运行管理中心只适合改进规范性的业务而不适合优化政府决策，政府决策工作还是要由政府领导层完成。城市运行中心需要依据自己的特点扬长避短，多数城市运行管理中心并不属于政府部门，远离政府保密数据有利于提高工作效率且有助适应未来政务工作开放的新趋势。

面向政府的基层服务主战场

信息技术最能发挥作用的领域是政府的基层服务业务。规范化的基层业务操作很适合计算机应用却始终未得到足够重视，电子政务一直期望在高层服务上有所作为却未能如愿，如今政府已经认识到基层服务才是政府精细化管理的主战场，将城市运行管理中心的工作重点向基层倾斜，提高基层公务员的工作效率将大有作为。

建设政府部门工作的激励平台

很多城市运行管理中心大量汇聚部门业务数据向领导层提供，使得领导层了解部门工作细节并能够直接指挥，但上级干预业务细节会降低部门领导的责任心，部门能自行处理的问题也向领导层请示，反而增加了领导的负担。运行管理中心应成为部门工作的激励、汇报、检查系统，让部门发挥作用。使其工作汇报可互相查阅参考并向公众开放，激励各部门努力工作。

创造数据共享新渠道

政府内部的数据资源大都由政府数据资源中心来管理，其业务的重点是建立政府数据资源目录与数据交换平台，服务对象是政府内部，信息共享主要内容也是政府各部门的数据源，而很少考虑外部资源的利用。

城市运行管理中心的业务应当与资源中心不同，重点是提高政府数据利用效率，要更多以外部数据利用为主，积极引进外部数据并推动政府数据开放。运行管理中心可重点推动可视化数据的共享，可视化数据能绕过隐私与保密的障碍易于获取。利用可视化共享平台，政府部门可视化工作汇报可以向公众开放，可以采购企业的可视化数据产品向政府提供，可视化数据共享平台可成为城市数据与信息共享的新渠道。

五、 系统导向顶层设计的效益困境

决定论专家相信存在完美的城市系统

系统导向的顶层设计属于决定论思维模式，这种思维认为智慧城市管理存在着理想的模式，可以实现未来城市的科学化管理，大数据、物联网、云计算、人工智能等现代信息技术成为构建城市理想系统的工具，顶层设计的任务就是运用系统工程的方法设计这种完美系统。

这种以建设完美系统为目标的设计是不能成功的，因为智慧城市始终是一个发展着、变化着的不确定性系统，不存在理想的智慧城市系统。

系统导向认为系统建成一定产生效益

系统导向专家相信理想的城市智慧系统，该系统产生效益是必然的，在这种思维的引导下，建设城市智慧系统成为核心目标，效益便成附带成果，建设者将系统摆在第一位必然会拖延效益的进度，而且认为只要系统建成效益就会水到渠成。其实效益远不是那么容易产生的，效益也需要精心设计精心调制，没有投入足够的时间与精力，效益是不可能出现的。

过于依赖行政手段推动系统建设

系统导向顶层设计最大的短板是效益产生得太慢，无法用效益来增强合作者的信心，而系统导向架构涉及部门范围又非常广，只好依靠行政的力量要求各部门配合，系统导向专家反复强调“一把手工程”的重要，直至一把手也不厌其烦了。采用效益导向的开发思路就没有这么困难，因为及早提供效益会鼓舞合作方积极配合而不必过度依赖行政措施。

迷信数据会阻碍系统产生效益

系统导向专家迷信完美系统和完美的数据，他们认为政府是拥有完美数据的，以完美的系统来分析政府的完美数据一定能轻松产生完美的政策建议而得到政府部门的青睐，而接触政府工作的现实之后，他们会对政府数据完备性大失所望，因为各部门收集的数据既不完整又很难配套的，数据分析产生成果之路漫长而艰辛，每个小小的成果都需要艰苦的努力。

六、 效益导向顶层设计的推进模式

不相信有完美的智慧城市系统

效益导向顶层设计理念认为完美的智慧城市系统是不存在的，智慧城市的设计首先不应是系统层次的顶层设计而应是目标层次上的顶层设计，先澄清要解决的问题，明确效益目标后才能进入目标项目的系统设计。效益导向专家认为，城市智慧系统不是设计产生而是诸多智能系统在服务运行中自组织形成的。顶层设计的首要任务是选择恰当的效益目标、建立相互配套的目标体系，下一步才是针对效益目标在系统层次上进行顶层设计。

按照效益目标设计信息系统

每一具体的信息化任务都要按目标导向的原则设计，确保能够实现预期的目标效益，效益导向需要抓重点，在系统提出诸多目标时，总有能决定项目生死的核心目标，要以核心目标为重点，确保核心目标实现。核心目标能够“一俊遮百丑”，可以带动其余目标的解决与调整，核心目标未完成，枝节目标做得再多也是系统失败。

以互操作、标准化、松耦合促进自组织

效益导向专家首先关注的是任务的核心目标，其次是全市各智能系统相互的协调，效益导向专家认为智慧城市的整体协调是通过松耦合实现的，松耦合为各系统的相互配合、再集成创造条件促进系统进一步自组织。效益导向专家认为，面对充满不确定性的未来环境，松耦合的整体系统能给各个系统更多的选择性，便于分散系统自组织形成为更能适应未来的新体系。

以效益促进相互支持的良性循环

效益导向顶层设计认为每个政府项目都是一个共同合作过程，相互信任与支持至关重要，政府对开发团队的支持并不是盲目的，有一个信用建立的过程，开发团队尽快向用户提供效益是增强用户信任的关键措施，不断增强用户的信任应是开发商的基本策略，在顶层设计应列出效益的里程碑并认真实施，以效益再生信任，形成密切合作的良性循环，加快进度提高质量。

七、 智能系统与智慧城市的关系

智能与智慧是两个层次的概念

聪明是具体的智慧，智慧是长远聪明。聪明指一时一事的高效率，智慧指对长远目标的高效益。智能是具体的自动化应用，智能与聪明是同一层次的概念。而智慧是大量智能应用涌现的新状态，因此智慧是比智能高一个层次的概念。不同层次有不同的思维方式，不能用智能层次的思维去构想智慧城市，而要用自组织涌现的新层次去理解智慧城市。

人们只能建设确定性的智能系统

迄今为止的信息技术（包括大数据、物联网、云计算、人工智能等），都有其与生俱来的局限性，它们建立在数据与程序的基础之上，只能解决确定性问题，对于未知的不可预测的问题无能为力，它们是针对具体环境的自动化工具，可称为智能系统。信息工程理论是设计智能系统的工具，智慧城市意味着城市智能系统创新的繁荣，信息工程学可设计具体智能系统却无法设计智能化繁荣。

国内外智慧城市概念有何不同

国内智慧城市概念要比国外的概念更宽泛，很多人会把自己对智慧的想象注入智慧城市，想象着智慧城市能解决一切问题，而不深探信息技术的局限性，导致很多智慧城市方案大而全，成为智慧城市建设浪费的主要原因。

国外的智慧城市目标要小得多也具体得多，因而容易成功，IBM公司的智慧地球主张按领域实现智能化，如水务管理、电力管理、交通管理、医疗管理等，而没有像国内这样动辄做全市范围的大规划，目前的知识与技术并不足以胜任全市规模的顶层设计。

智慧城市是智能系统繁荣涌现的新生态

从历史视角看，智慧城市应当是一个方向而不是静态的成果，人类今天掌握的技术只是技术发展史上的一个瞬间，今天最得意的技术明天就会过时，城市的智慧化是没有尽头的，没有任何城市能说自己已经是智慧化了，任何静止的概念都是在违背智慧城市的理念。

智慧城市是一种不断创新的生态环境，人类只能设计应对确定性问题的系统，智慧城市只能建设一个又一个有限生命力的智能系统，无数智能系统不断被创造出来又不断被更新淘汰，而智慧城市就是智能系统繁荣所依赖的土壤。

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新型智慧城市顶层设计改进

一、为什么要提出新型智慧城市

    1.适应全球信息民主化大潮流

    信息技术大普及带来全球信息环境的大变化：

    一是信息化新居民的出现，公众与政府的信息不对称已消除，公众要求政府数据开放，要求参与智慧城市的规划与建设，并能够检查督促智慧城市建设工作，对智慧城市建设效益提出更高的要求；二是企业的增值服务能力迅速增长，在很多方面已经超出了政府能力，很多企业已经在向公共服务的领域迈进，如何充分利用企业的公共服务能力共同建设智慧城市成为加快智慧城市建设的新课题。

    新型智慧城市将通过开放、共建、共享的建设方针来迎接这种变化。

    2.支持新型城镇化战略

    新型城镇化是国家发展的基本战略，新型城镇化以人的城镇化为核心，为支持新型城镇化战略，新型智慧城市将以服务的均等化、消除数字鸿沟为重要目标，帮助新居民融入新的社会环境，解决其居住就业问题、医疗社保问题、子女入学问题等方面的困难。以往的信息惠民更多是面向原城市居民，那些文化层次高、信息能力强的居民会更多收益，而新型智慧城市将更多考虑对信息弱势群体的服务，以服务的均等化来支持国家新型城镇化战略。

    3.避免智慧城市建设的同构化

    由于缺少对智慧城市的充分理解，在智慧城市热的影响下，各地智慧城市规划仓促上马使得规划的同构性非常严重，这对于国家经济结构的配套、互补是不好的，产业经济的同构会带来过度竞争降低投资的效率并不利于创新的发展，信息智慧城市需要下力克服这一弊端，推动智慧城市的多样化，保持各地经济活力、促进创新的繁荣。

    4.新型智慧城市的三大特点

    （1）开放、共建、共享新型智慧城市建设首先要强调开放、共建、共享的基本原则，政府要开放数据，开放智慧城市规划，要让公众能够了解政府的整体规划并能够发表意见，形成社会共识。政府要促进社会公共服务的整合，不仅包含政府的服务还包含企业提供的服务，政企合作，共创智慧城市的繁荣。

    （2）服务均等化以往的智慧城市建设重点是提供更多的公共服务，但是这些服务更多服务于拥有更高信息技能的用户，而对于信息技能不足的弱势群体关注不够，新型智慧城市将努力改变这一局面，尽力消除信息鸿沟，让弱势群体能够享受更多的公共服务，支持国家新型城镇化战略

    （3）城市特色化智慧城市建设是在大城市中发展起来的，其做法并不能适应中小城市、小城镇的信息化建设，新型智慧城市建设将努力改变智慧城市同构化的思路，努力推动智慧城市建设的特色化，建设更多的特色化小镇、特色化经济区，推动地区经济新特色化、多样化发展。

    二、面对目标的顶层设计

    1.目标顶层设计的重要性

    技术人员理解的顶层设计通常是技术方案的顶层设计，设计者假定目标不成问题，这是甲方领导的工作，顶层设计用不着过问，但是在大多数智慧城市的发展目标是不清晰的，智慧城市的顶层设计首先应当是对于目标的顶层设计，然后才能进入到对于手段的顶层设计。

    智慧城市的目标本身就是一个复杂系统，顶层设计首先就要分析目标系统的合理性，现在的问题是往往没有人认真分析其合理性，面对一个脱离实际的目标，再高大上的技术方案也没有用。

    智慧城市的顶层设计第一步是设计合理的目标体系，设计者要研究每一具体目标的价值，目标之间的关联，是否有可行性及什么先做什么后做等等。实际上大多数智慧城市建设的不成功并不是工程技术的不可行，而是目标设计的不合理，很多智慧城市规划不成功在于根本没有目标合理性的设计。

    2.决策层的顶层设计

    重点是业务合理性传统信息系统的顶层设计是执行层次的行为，因为效益合理性问题甲方已经考虑过了，执行层次的顶层设计只考虑系统的可行性而不考虑系统的效益。

    在智慧城市规划中这种思维不可行，因为智慧城市过于复杂，决策层难以提出明确合理的目标要求，需要顶层设计者来帮助决策层完成智慧城市的目标设计。即智慧城市的顶层设计首先应当是在决策层上的顶层设计，只有在目标层次上的顶层设计完成后才能进入执行层次的顶层设计，进而才能确保智慧城市建设的顺利进行。

    智慧城市决策层顶层设计要决定的不是“怎么做”，而是应该“做什么”，此阶段的顶层设计要解决目标合理化问题，要理清楚各具体目标之间的关系，明确目标的测量评价标准，决策层顶层设计者必须要熟悉决策者的思维方式。

    3.执行的确定性与目标选择的不确定性

    在智慧城市建设中，决策层与执行层面对的问题是不一样的，决策层面对的任务是选择恰当的任务目标，以有限的资源取得最大的效益，效益是一个不确定性问题，影响效益的因素太多，每项决策都会有风险，正确的选择依赖于决策者的经验、视野与对问题的洞察力，并没有规范的方法可循。

    执行层次的顶层设计是可行性导向的顶层设计，系统可行性并不考虑项目效益，因为项目的效益是决策层考虑过了的，执行层设计的任务只是保证系统的可行性。执行层解决问题的思维模式主要是系统工程的方法，通过逻辑设计形成以任务目标为中心的功能链条，确保既定目标的实现，执行层面对的问题主要是确定性的。

    4.目标设计不到位难以弥补

    选择恰当的目标是决策层顶层设计的核心任务，目标的合理性是决定项目工程效益的核心，而仓促的目标设计是影响损害最终效益的元凶，目标设计的缺陷是最好的执行也无法弥补的。可行性出现问题容易立即发现，而目标的不合理往往会在系统上马之后才会被认识，后者的危害要严重得多。智慧城市规划出现问题主要是决策层顶层设计不到位，必须高度重视目标决策层次的顶层设计。

    顶层设计不到位主要是目标设计不到位，如果目标设计合理，手段可在执行中调整终究会成功，如果目标设计不合理，靠专家评审是没有用的，没有通不过的顶层设计，专家评审不会纠正目标设计的失当，只是便于在智慧城市建设不成功时责任人可以借此推脱责任。

    三、智慧城市规划不能独善其身

    1.城市发展与人类社会的组织化

    城市发展的主要原因是更高的资源利用效率。亚当·斯密认为分工合作是生产力提升的主要原因，也就是说社会的效率来自于有效的组织，城市繁荣的原因是形成了更有效率的组织模式。

    以组织化的视角认识智慧城市，信息技术是形成社会组织的粘合剂，信息技术效率的大提升必将为组织的优化带来更多的机会，因此所谓智慧城市则是能够利用现代信息技术优化城市组织模式的城市。

    城市组织的优化不仅仅在城市的内部，还包括与地区经济、全国及全球经济连接模式的优化，经济全球化的趋势反映的正是全球的组织化。

    2.智慧城市发展的大格局定位

    关起门来自我发展的城市是无法智慧的，城市的效率不仅来自内部组织的优化，更来自地球、全国、全球的社会经济的分工合作的优化，城市是大范围全球组织的一个节点，在大格局中的准确定位是智慧城市发展战略的核心内容。

    世界也在重组，城市若在社会经济大格局中找不到自己的位置就意味着被边缘化，意味着失去发展的机会，战略层顶层设计的重要任务是决定城市未来的大格局定位，选择好城市在大格局中的恰当定位是城市规划的大智慧。

    3.产业发展目标不能一厢情愿

    要从全球组织化的视角看待智慧城市的战略规划，尤其是产业的发展目标并不能一厢情愿，因为产业是相互关联的，产业规划必须考虑到与其它城市的竞争与合作关系，产业的组织化有自己的规律，顺其规律发展才能兴旺，优势互补地竞合发展比盲目发展更有效率。

    国内很多智慧城市规划缺少全球组织化的视角，一厢情愿地想着自己的产业发展目标（如智慧产业），不研究周边城市、其它地区的产业竞争态势，致使城市战略目标严重同构化，丧失可行性，智慧城市的顶层设计必须要消除这种不切实际的产业目标。

    4.从实际出发的特色小镇更有竞争力

    在未来全球组织化的大格局中，发展目标的同构化是最容易被边缘化的，没有特色的城市最容易被替代，都发展同样的产业、同样的文化城市自身的价值必然会降低，在全国、全球交通、通信充分繁荣的时代，唯有特色化能够提升城市的价值，尤其是中小规模的城市，浙江省很多地区建设特色小镇就是非常智慧的做法，特色化是城市的生存之路、繁荣之路，也是智慧之路。

    虽然很多人知道特色化城市智慧的重要组成部分，但是很多城市还是不敢选择特色化之路，因为特色化有风险，领导者要承担更多的责任，而同构化的模式（最缺乏智慧创新的模式）最容易获得通过，对中小城市而言，能够选择恰当的特色化方向是对城市领导能力的重要考验。

    四、设计有生命力的服务

    1.仅仅规划功能是无法保证效益的

     在智慧城市专项任务的规划中，有些人会热衷于规划系统功能而不是规划系统的服务。规划服务功能与规划服务业务本身的差别是极大地，服务功能规划是从技术的视角提出问题，服务功能只是一项工具，而工具是不等于效益的，工具要产生效益还需要有很多环节，要形成业务链才能形成效益。

    由于功能只是效益链的中间环节而不是最终环节，即使功能实现了也不能保证效益，因此顶层设计要将规划的重点放在服务链的建设上，并且不能以中间成果作为评价成败的检测点，要以最终服务的效果来测量智慧服务的成效。

    2.顶层设计要面向效益而非技术效益

    导向的顶层设计需要设计的是服务链，而不是提供一堆技术功能，服务链是包含人、机器、系统的组合，是运行着的系统，能够为用户提供服务效益的系统，而不是某种技术工具需要用户去集成组装能够产生效益的新结构。社会效益的产生于新服务能够为用户节约大量的精力与时间，而不需要用户现场搭建效益链。工具、知识、人员集成的高成本会冲销提供“技术能力”的价值。

    顶层设计要规划能够产生用户效益的规范服务业务，而不是提供一堆“可能性”，例如简单开放政府数据，公众很难使用，唯有与有效的增值服务结合起来，形成应用APP才能让公众受益。

    3.有可持续性的服务

    必须是生命体效益规划是顶层设计的难点，效益问题是不确定性问题，既然今天的设计无法保证未来环境的稳定不变，我们所设计的服务系统就需要有自适应的能力，能够自我改进，追求效益目标，在这个意义上说，服务系统必须是生命体。

    服务效益的实现需要时间积累，服务必须要有可持续性，达不到服务寿命的系统也无法保证效益，不能适应环境变化的系统也不能保证效益。服务的可持续性机制设计就是服务的生命力设计，它应当是顶层设计关注的一项重点。

    4.生命机制的顶层设计

    服务的生存需要有外部资源支持，服务业务首先要设计好外部资源获取渠道，服务产生的价值是否足以维持外部资源供应？服务效益到资源供应的反馈渠道是否通畅？服务的改进是否有助于资源供应的改善？这是服务业务外部生态环境的检验，对这些问题得到肯定的结果之后再进入内部的生命机制设计。

    服务业务生命机制是对外部环境变化的适应力设计。服务系统很难一次设计成功，成功运行的系统也需要面对外部环境与用户需求的变化，服务系统必须要有自适应能力，要有对变化及时反馈自我修改的能力，反馈改进的效率决定了系统的竞争力。

    五、自上而下与自下而上的平衡

    1.自上而下与自下而上的设计

    各有所长智慧城市的规划可以自上而下，也可以自下而上，两种方法各有各的优点。自上而下的规划有更好的整体观，适合与政府的思维模式，目前国内的智慧城市规划大都采取自上而下的模式。这种模式的缺点在于：当我们对智慧城市的建设规律缺乏了解之时，自上而下规划有着更大的盲目性，容易造成巨大的浪费。

    自下而上的设计模式容易看清具体应用环境，目标越具体越容易取得效益，自下而上的设计便于发挥各参与单位的积极性，建设的成功率更高。

    合理的做法应当是两种方法相结合，在初期对智慧城市建设规律不熟悉的情况下，多做一些自下而上的设计是必要的，减少自上而下的大系统规划，在缺乏实施经验的情况下系统越大成功率越低。

    2.决定性思维的局限

    自上而下的规划模式最容易出现的问题是陷入决定性思维的陷阱，看不到智慧城市面对大量的不确定性。决定性思维认为智慧城市的运行是可以用一套规范的程序来管理的，建立一个集中的运行中心就能够管理城市的一切事务。这种城市运行管理中心从来没有成功过，因为将城市管理的全部复杂性集中到一个管理部门时无人能够胜任如此复杂的信息管理。城市面对的问题不是一成不变的，环境在变化、技术在更新、需求在提升，新问题的解决依赖于创新能力，而一个业务规范的运营中心是无法具有创新能力的，按照决定性思维模式设计出来的运营中心无法适应充满不确定性的智慧城市管理。

    3.自组织模式更具有创新活力

    推动城市发展创新的力量主要来自自组织模式。政府建立的系统常常不如靠市场机制自发形成的系统更有创造力和可持续性。互联网的成长过程早已证明了这一点，政府建的搜索引擎不敌谷歌与百度，政府的电子商务也不及阿里，成功的系统多是参与者自组织构建的，自组织模式最大的优点是能够兼顾参与者自身的利益，这种利益的纽带增强了市场系统的健壮性，参与者的选择是一种智慧行为，自组织系统能更有效地积累参与者的智慧进而涌现出意想不到的创新，而按决定性思维自上而下建立的系统则缺乏这种创新能力。

    4.信息化最大贡献在基层而非高层政府

    信息化规划总是喜欢盯着领导需求而忽视基层需求，实际上最有效果的应用不在高层而在基层服务。基层业务是确定性的，信息技术容易发挥作用，高层以不确定性业务为主，难以计算机化，这是为什么决策支持系统长期显不出效果的原因，决策的关键在质量，IT的优势在效率而非质量。

    智慧政府信息系统应是重点提高基层工作效率的系统，数据整合服务要面向基层、面向操作、面向用户而不是面向领导。领导只要了解总进度、全局状况和统计结果，并不需要最快的操作数据，最快的操作数据是给一线人员使用的，是用于信息惠民服务的。IT的效率优势在操作层更能充分发挥作用。

    六、设计城市的创新机制

    1.善于创新的城市才是智慧的城市

    越来越多的城市已将提高城市的创新能力作为城市发展的重要目标，全球经济进入到以创新为中心的时代，创新成为城市活力的基础，每个城市都会面对着世界越来越快的变化，唯有提高城市创新能力才能适应这种新环境。提升城市的创新能力经常要考虑以下两点：

（1）创新思想的活跃。一切创新都是人做的，开放人的思维空间、促进多种思想的自由交流对于新思想产生的活跃有重要意义；

（2）创新成果能生存。创新的本质是组织的优化，要形成有助于重组产生的社会结构与技术结构，形成有助于创新成果能够保留下来的生态环境。

    顶层设计的重要任务是建议使创造思想活跃的政策以及建设有助于创新成果生存的生态环境。

    2.多样化思想的交流促进创新思维的产生

    创新思想并不是某个人凭空产生的，它是人们思想相互促进的结果，新思想也是各种思维成果的集成，新思想的涌现与人们的思维活跃程度密切相关，城市创新思维的活跃与城市居民的交流频繁程度密切相关，智慧城市需要促进居民思想交流的活跃，特别是不同思想间的碰撞极为重要，要让城市成为实现开放的城市，吸引各种不同思想的汇集，提升城市创新思维的活跃度。

    为了促进城市的创新思维的活跃，建立开放的城市文化环境非常重要。创新繁荣的城市都是多元文化的城市，要鼓励年轻人张扬自己的个性，包容各种各样的思维，欢迎特立独行的思想者，包容创新失败，高度包容的文化才是最能创新的文化。

    3.合作最方便的城市是最能够创新的城市

    任何城市的创新最终都要落实到城市组织的优化，智慧城市的顶层设计要为城市的组织优化提供最大的方便。组织优化的范围要尽量地宽阔，不仅仅是政府部门之间的合作，还要包括政府系统与社会企业系统的合作，城市与其它地区的合作，合作空间越大、合作伙伴越多城市的创新力量就越强。

    在智慧城市规划中，我们不仅要规划政府系统的合作平台还要把这种平台扩展到社会上去，让企业的服务创新能力也能聚合进来，让已有的成果能够多方面整合与再利用，整合利用越方便性越创新成果的生存与活跃。

    4.标准化与创新平台

    为了促进智慧城市各方面的服务有效地合作、集成与重组，智慧城市顶层设计推动系统间的互操作与标准化是一个关键措施。标准化是减少相互合作复杂性的基本措施，不仅要推动政府内部系统的标准化与互操作，还要尽可能实现政府与企业开放的系统的统一，从长远发展来看政府系统与企业的互联是一个大趋势，双方系统的标准化将有利于联合创新。

    政府与企业的平台相互连接是一个重要趋势，目前国内最大的几个云平台都是企业建的，政府利用企业的平台建立服务系统有很多方便，不仅能降低成本、提高服务质量还能够促进合作创新。智慧城市的顶层设计要开门设计，开放政府资源，充分利用社会资源，促进全社会合作创新的繁荣。

    七、共建智慧城市治理新模式

    1.社会重组是城市效率的来源

    提高城市组织化的水平是提高城市效率的主要渠道，城市的组织化不仅仅是人的组织化，也包括人与机器、机器与机器的组织化。信息技术（包括通信、软件与嵌入了软件的各种设施的大发展为城市组织化水平的全面提升创造了条件，智慧城市的建设就是利用现代信息技术全面优化城市组织的过程，从组织化的视角来认识智慧城市，可以看出社会组织化的核心人的组织化，共建是调动人的积极性最重要的渠道，动员全社会共建是实现智慧城市的捷径。

    2.改变电子政务规划的思维方式

    国内电子政务的规划是以政府为中心推动的，取得了很大成绩，但是电子政务的设计模式并不宜延续到智慧城市的顶层设计，因为电子政务是政府的服务改革，政府有更大的控制权，而智慧城市是全社会的改革，很多改革不是政府能够直接控制的，建立社会共识，发动社会共建才是智慧城市建设的成功之路。

    从电子政务建设到智慧城市建设，外部环境已经发生了巨大变化，变化来自于信息技术的大发展，今天高性能的智能手机已大规模普及，公众的信息能力已极大提高，这种能力的提升极大增强公众参与智慧城市建设的积极性，此外越来越多的企业在大数据应用与云平台服务能力上开始大幅度超越政府，企业已开始涉足公共服务领域，企业已成为智慧城市建设不可轻视的力量，新型智慧城市必须要贯彻政企合作、政民合作的原则才能把蕴藏在社会公众在的巨大潜力调动起来，支持智慧城市的建设。

    3.公众参与智慧城市监管的途径

    智慧城市建设在多数地区还没有引起公众的关注，这是不好的，智慧城市的建设效果直接与公众的参与度相关，没有公众关心的智慧城市如同没有用户关心的产品一样，智慧城市唯有在公众的关注下才能成功。

    公众不关注智慧城市的因素有二，一是政府没有充分的宣传，未能形成社会共识，社会有共识才会配合，有共识才能投资，政府与企业的信息化建设才能同步与配合，毋庸置疑，社会共识是智慧城市最大的无形资产。

    其次是社会监督机制不完善，公众并没有反映意见的规范渠道，缺少公众意见的代表人，地方人大可以完善这项工作，人大应当有专人代表公众监督政府智慧城市方案的实施，智慧城市在公众监督之下才能健康发展。

    4.建设监管与自律平衡的智慧城市

    一些政府官员把改善城市治理理解为增加监管，这是不对的，智慧城市的不是一个事事依赖政府严密监管的城市，而是一个居民自律、居民共管与政府监管相互配合的城市。智慧城市的顶层设计不是要设计一堆监管系统，而是要设计规划更有利于居民自觉参与管理、自觉遵守秩序与公共道德的系统。

    社会管理的透明化是一个大趋势，不仅是政府官员的行为要暴露在阳光之下防止腐败，而且要让违反社会公德与秩序损害他人利益的行为受到社会监督，适度的透明化是促进公民自律并自觉维护社会秩序的重要武器，智慧城市应当是居民高度自律的城市，自律与监管平衡是更有效的城市治理模式。