何瑞雯：城市治理背景下社区规划编制和实施探索——上...

何瑞雯：上海市规划编审中心高级规划师

《导则》编制背景

近年来中央对城市的建设提出了许多新的要求，上海在城市转型发展中也面临了很多新的问题，并做出了新的思考。一是新的发展理念。根据中央城市工作会议的要求，落实创新、协调、绿色、开放、共享的理念，二是新的城市目标，上海在最新一版城市总体规划中提出要塑造全球城市，并率先提出将15分钟生活圈的打造作为提升城市核心竞争力的重要手段。三是新的治理方式，城市管理向城市治理的转型过程中城市规划在社区治理方面发挥积极作用。四是新的生活需求，在后工业时代消费重心不断发生转变，互联网、智能化对我们生活需求的影响很大，居民的生活在这样的背景下日益多元化。2015年上海编审中心正式启动了15分钟社区生活圈规划导则的研究和制定工作，以指导新形势下社区的规划和更新。


《导则》整体特点

作为支撑总规的下位规划技术文件，《导则》延续了总规的转型特点。
1、以人民为中心的理念转型。围绕居民的需求，以规划语言来诠释新时期的生活方式；

2、存量规划的方法转型。探索存量社区的规划方法及实施途径，推动已建社区逐步落实新理念；

3、多元协作的决策转型。社区规划的编制实施，强调向“政府、社会、市民、专家”深度协作转变。

4、面向实施的行动转型。重视对社区实施行动的策划，以推动规划蓝图的落实作为工作目标。

《导则》从规划对策和操作指引两方面落实五大发展理念

《导则》由标准导引和行动指引两部分构成。其中，标准导引围绕新时期的“生活方式”，提出住宅、就业、出行、服务和休闲等方面的规划对策，营造开放、共享的社区。每一系统包含若干策略，各策略分别由目标、规划要求、建设导引、已建地区的实施途径四方面内容组成。行动指引则旨在为社区规划的开展和实施提供具体操作指引。



落实五大发展理念是《导则》的核心任务。五大发展理念要求贯穿于《导则》的全文，一是创新方面，鼓励发展嵌入式创新空间，为小微企业提供低成本办公场所。二是协调方面，倡导社会融合，鼓励多样化住宅，鼓励住宅混合布局；倡导社会关爱，增加提升型服务设施，重点关注老幼服务需求。三是绿色方面，倡导绿色出行，缩短机动车和步行网络间距；关注生态环境，强调公共绿地的5分钟可达覆盖率。四是开放方面，从街坊尺度、设施布局以及街道活力三方面，营造开放的街区格局。五是共享方面，鼓励各类附属设施向公众开放、鼓励设施分时共享，提高利用效率。此外，《导则》还重视社区文化风貌，针对各类设施提出了相应的文化风貌控制要求。

以公共服务设施为例，反映《导则》对新理念和新生活方式的考虑

通过微信问卷调研，总结出目前上海社区的特征：
一是居民对社区的依赖呈上扬的微笑曲线特征。即年龄越小
和越大，对社区依赖度越高，上班族的社区参与度最低。

居民对社会的依赖呈上扬的微笑曲线特征
二是居民对设施的关联度需求呈倒微笑曲线特征。即年龄越小和越大，每次出行的地点单一，对设施的集聚要求不高；上班族一次出行普遍多种目的，对设施集聚度要求较高。

居民对设施的关联度需求呈倒微笑曲线特征
三是新生活方式下服务设施此消彼长。受互联网的影响，部分设施的使用频率减少，但休闲和健身的需求增加，并涌现出大量新兴的设施类型。

对于以上特征，在设施标准制定中均予以回应并落实。


与十九大指出的“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”相契合，服务设施关注需求的差异性，设施体系由基础保障和品质提升两类构成。

基于关怀全龄生活服务需求、体现最具吸引力的生活、适应城市人口多元特征的三点原则，并借鉴全球经验，在设施类型方面体现了六大趋势：
1、丰富多元的文化服务：鼓励博物馆、剧院等设施小型化、多样化、全覆盖的网络格局，增加文化活动室作为品质提升类设施。
2、老有颐养的乐龄生活：根据本市“居家养老为基础、社区养老为依托”的养老体系，补充日间照料中心和老年活动室等基础保障类设施。
3、学有所成的终身教育：增设社区学校以及养育托管点等涵盖全龄的教育设施，作为品质提升类设施。
4、全面管理的健康服务：提倡由病时方就医，向实时健康管理的服务理念转变，提高服务水平。
5、无处不在的健身空间：鼓励在城市道路、公园绿地设置慢跑道、自行车道，达到健身空间无处不在的目的，增设健身点作为品质提升类设施。
6、艺术便捷的商业服务：增设社区食堂、生活服务中心等品质提升类设施，并鼓励商业空间加强艺术感和体验感。


倡导设施在布局上满足“三个优先”，一是老幼人群优先 ：老幼设施优先布局在邻近家的范围，并集中设置关联度大的设施；二是服务半径优先 ：设施总规模不变的条件下，单个设施可进行小微化的调整和适应，以确保步行可达；三是区位选址优先 ：公益性设施优先布局于区位条件优越的地段。

借鉴共享经济的经验，发挥设施共享的积极作用，包括：鼓励设施的复合设置，形成“一站式”服务中心；鼓励设施的分时共享，提高空间利用率；鼓励资源的开放共享，地块的附属服务设施分时段对外开放。

通过以上策略，服务设施的规划要求实现了四个转变，包括从“设施底线保障”向“服务全面提升”转变；从“条块清晰”向“倡导复合共享”转变；从“建设规模管控”向“综合品质管控”转变；从“强调指标体系”向“实现社会效益”转变。

《导则》全面指导本市居住社区规划编制工作

自导则颁布以来，已经指导了全市百余项社区规划的编制。为大家展示由上海市院编制的浦东缤纷社区的案例。
第一， 通过大量的公众意见征集，绘制社区问题地图。
在问题梳理的基础上，按照《导则》的一系列要求，明确了短板的清单。在此基础上，以居民需求出发，明确社区发展的关键要素，再通过梳理社区内可供挖潜使用的用地，为设施寻找落地空间，基于上述工作，形成了社区规划一张蓝图。

第二，《导则》指导了大量的城市更新项目的开展，特别是对于老旧社区的共享社区计划。

第三，《导则》指导全市住宅土地出让前评估工作。
通过这项工作，我们在经营性用地出让前再次进行评估，补足公共环境和设施的实施短板。针对本市拟出让的用地，按生活圈要求补足公共环境和设施等实施短板，并纳入土地出让条件，已经指导完成的评估地块约250余幅。

第四，印发《导则》专业版和公众版，面向社会广泛发放。
上海各大媒体对此进行了专题报道，发行的《上海15分钟社区生活圈规划研究与实践》一书网上的销售情况良好。这些工作有利于统一社会对共享社区的认识，推动社区的建设。


作为导则的后续完善工作，已经选取两个社区作为试点项目，深化存量社区的规划方法，逐步完善《导则》内容。选取长宁区江苏路街道和静安区大宁街道作为试点，以15分钟社区生活圈为目标，结合大数据技术与现场调研方法，深化探索存量社区的规划方法。